Klub Generałów Wojska Polskiego

Organy doradcze władz państwowych w sprawach obronności Polski w latach 1920-2018

gen. dyw. dr Franciszek Puchała

Przesłanką do tworzenia organów doradczych Naczelnika Państwa, Prezydenta (Rady Państwa) lub polskiego rządu łączących na najwyższym szczeblu czynniki cywilne i wojskowe było przyznanie im szerokich uprawnień w sprawach związanych z funkcjonowaniem Sił Zbrojnych RP oraz powierzenie kompetencji w zakresie bezpieczeństwa i obronności. Chociaż na czele tych organów stał zawsze Prezydent lub szef rządu albo polityczny przywódca, to podstawowe sprawy sił zbrojnych i obronności kraju pozostawały zazwyczaj w rękach osób wojskowych.

W dniu 1 lipca 1920 r. Sejm Ustawodawczy powołał Radę Obrony Państwa (ROP). Była ona nadzwyczajnym i tymczasowym organem parlamentarno-rządowym. Jej powstanie było związane bezpośrednio z przezwyciężaniem kryzysu rządowego w czerwcu 1920 r. i groźbą inwazji Armii Czerwonej na etnicznie ziemie polskie. W dniu 28 czerwca 1920 r. podczas spotkania nowego premiera Władysława Grabskiego z marszałkiem sejmu Wojciechem Trąpczyńskim zarysowała się koncepcja powołania rządu obrony narodowej. Idea ta nie znalazła wsparcia wśród polityków prawicowych i centrowych, stanowiących trzon nowego rządu. Na posiedzeniu w dniu 29 czerwca Rada Ministrów przyjęła projekt odpowiedniej ustawy. Po spotkaniu w prywatnym mieszkaniu marszałka Trąmpczyńskiego projekt poparła lewica wnioskując o zwiększenie liczby przedstawicieli sejmu. Uzgodniony projekt przedstawiono na posiedzeniu sejmu w dniu 30 czerwca. Ostatecznie ukształtował się 19 osobowy skład Rady. W dniu 1 lipca 1920 r. nastąpiło uchwalenie ustawy dotyczącej powołania ROP.

Przewodniczący ROP był Naczelnik Państwa i zarazem Naczelny Wódz marszałek Józef Piłsudski. Z urzędu wchodzili do niej: premier Władysław Grabski (później Wincenty Witos) – wiceprzewodniczący i marszałek sejmu  Wojciech Trąmpczyński. Główne kluby poselskie (PSL „Piast, Związek Ludowo-Narodowy, Narodowe Zjednoczenie Ludowe,  PPS,  Narodowa Partia Robotnicza, Chrześcijański Związek Robotniczy,  PSL „Wyzwolenie”, Klub Pracy Konstytucyjnej, Klub Mieszczański, PPS Lewica) reprezentowało 10 osób. Rząd reprezentowało 3 przedstawicieli. Na wniosek marszałka Piłsudskiego przejęto, że w miarę potrzeb będzie się powoływać do ROP 3 przedstawicieli wojska. W posiedzeniach ROP najczęściej uczestniczyli generałowie: Józef Leśniewski,  Kazimierz Sosnkowski, gen. Stanisław Haller  i Tadeusz Rozwadowski.

Zgodnie z ustawą rada mogła decydować o wszystkich sprawach związanych z prowadzeniem i zakończeniem wojny oraz zawarciem pokoju. Na pierwszym jej posiedzeniu Piłsudski zaproponował Uszczegółowienia zakresu jej prac. Do podstawowych zadań rady zaliczył podniesienie morale w wojsku i społeczeństwie, skrócenie procesu legislacyjnego i przyspieszenie wykonywania obowiązującego prawa, rozstrzyganie w sprawach związanych z zagadnieniami politycznymi oraz sprawy związane z podjęciem rozmów pokojowych. Rada nie miała zajmować się sprawami wojskowo-taktycznymi. Mogła wydawać rozporządzenia i zarządzenia. Zgodnie z art. 4 ustawy akty te były natychmiast wykonalne, a rozporządzenia i zarządzenia wymagające uchwały sejmu miały być przedkładane sejmowi do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu.

Głównym zadaniem rady było przygotowanie zasad na których miał być oparty rozejm i pertraktacje pokojowe z Rosją. Na posiedzeniu 20 lipca rada upoważniła rząd do rozpoczęcia rozmów rozejmowych. Rada przygotowywała też instrukcje dla rządu zawierające warunki rozmów rozejmowych, a później pokojowych. Już podczas pierwszego posiedzenia w dniu 1 lipca 1920 r. rada podjęła temat zaciągu ochotniczego. Wydano odezwę do społeczeństwa mającą na celu jego mobilizację Podniesieniu morale w wojsku służyć miały zaostrzone przepisy dotyczące wojskowego sądownictwa doraźnego i obostrzenia kar za przestępstwa żołnierzy. Ustanowiono Krzyż Walecznych, zapewniono zaopatrzenie wdowom i sierotom wojskowym, chroniono zobowiązania pracodawców wobec pracowników pełniących ochotnicza służbę w wojsku. ROP działała do  1 października 1920 r. W ciągu trzech miesięcy działania wydała 58 rozporządzeń zmieniających 77 ustaw, 1 dekret Naczelnika państwa, 1 rozporządzenie rady i 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W dniu 24 września 1920 r. rada przekazała komisjom sejmowych do zatwierdzenia 50 swoich rozporządzeń. Najdłużej obowiązywało rozporządzenie ROP dotyczące utraty obywatelstwa państwa polskiego wskutek niespełnienia obowiązku służby wojskowej. Zostało ono uchylone dopiero w PRL ustawą sejmową z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym.

Utworzenie ROP i podjęcie działań mających na celu zorganizowanie Armii Ochotniczej pociągnęło za sobą rozbudzenie aktywności społecznej. Organizatorem Armii Ochotniczej został gen. Józef Haller, który stał na czele Obywatelskiego Komitetu Wykonawczego Obrony Państwa. W odpowiedzi na apel tego komitetu na terenie całego kraju zaczęły powstawać regionalne, powiatowe i miejskie komitety obrony państwa. Główny wysiłek komitetów koncentrował się na werbowaniu ochotników do Armii Ochotniczej oraz zbieraniu środków na jej wyekwipowanie. Większość z nich zakończyła działalność jesienią 1920 r. Naśladując rozwiązania funkcjonujące w innych państwach, marszałek Józef Piłsudski dekretem z 7 stycznia 1921 r. powołał do życia dwustopniową (Pełną i Ścisłą) Radę Wojenną.

Po zamachu majowym, na podstawie art. 44 Konstytucji i ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy powołano Komitet Obrony Państwa (KOP). Do zakresu jego działania należało rozpatrywanie zagadnień dotyczących obrony państwa i opracowanie wytycznych do zorganizowania mobilizacyjnego potencjału obronnego kraju. KOP w szczególności miał opracowywać dla rządu wnioski dotyczące ogólnego programu prac w zakresie przygotowania obrony Państwa oraz projektów ustaw w tej dziedzinie. Miał prawo wydawania opinii w sprawach posiadających największą doniosłość dla obrony państwa, a należących do zakresu działania kilku ministrów. Przewodniczącym KOP był Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. W jego skład wchodzili: Prezes Rady Ministrów jako zastępca przewodniczącego i ministrowie: Spraw Wojskowych, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych i Skarbu oraz Generalny Inspektor Sił Zbrojnych. Jeżeli przedmiot obrad KOP dotyczył zakresu działania innych ministrów, mogli oni być wzywani przez przewodniczącego do udziału w posiedzeniach tego organu. Generalny Inspektor Sił Zbrojnych był z urzędu głównym referentem spraw rozpatrywanych przez KOP i mógł wydawać zarządzenia dotyczące prowadzenia akt komitetu. KOP nie mógł powziąć uchwały bez wysłuchania opinii Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych. Jeżeli minister wchodzący w skład KOP nie zgłosił sprzeciwu, uchwała KOP miała dla niego moc obowiązującą. Sprzeciw rozstrzygała Rada Ministrów. Posiedzenia KOP mógł zwoływać Prezydent Rzeczypospolitej według własnego uznania albo na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wojskowych lub Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych. KOP w ciągu 10 lat od jego powołania zebrał się tylko raz.

W dniu 12 maja 1936 r. Dekretem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 9 maja 1936 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi i organizacji naczelnych władz wojskowych w czasie pokoju Komitet Obrony Państwa zastąpiono Komitetem Obrony Rzeczypospolitej (KOR). Przewodniczącym KOR był Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej  Ignacy Mościcki, a w jego skład wchodzili:   Generalny Inspektor Sił Zbrojnych (marszałek Polski Edward Śmigły-Rydz) - zastępca przewodniczącego,  Prezes Rady Ministrów,  Minister spraw wewnętrznych (gen. dyw. Felicjan Sławoj Składkowski), minister spraw zagranicznych (płk Józef Beck), Minister Spraw Wojskowych (gen. dyw. Tadeusz Kasprzycki)- członek, Minister Skarbu (Eugeniusz Kwiatkowski), Minister Przemysłu i Handlu (Antoni Roman), Szef Sztabu Generalnego (gen. bryg. Wacław Stachniewicz) – bez prawa głosowania oraz Szef Administracji Armii (gen. bryg. Aleksander Litwinowicz) – bez prawa głosowania, zastępca Szefa Sztabu Głównego (gen. bryg. Tadeusz Malinowski) – bez prawa głosowania. W porównaniu do KOP, KOR miał on uszczuplone kompetencje. Do zakresu jego działania należało rozpatrywanie zagadnień dotyczących obrony państwa i ustalania w tej dziedzinie wytycznych dla oraz koordynowanie prac przygotowujących obronę Państwa. KOR odbył zaledwie dwa posiedzenia. Jego organem wykonawczym był Sekretariat Komitetu Obrony Rzeczypospolitej (SeKOR) przy Generalnym Inspektorze Sił Zbrojnych. Kierownikiem SeKOR był zastępca szefa Sztabu Głównego. W latach 1935-1939 obowiązki zastępcy szefa SG WP i kierownika SeKOR pełnił gen. bryg. Tadeusz Malinowski, a jego zastępcą był ppłk dypl. Jerzy Orski. SeKOR  stał się w rzeczywistości głównym ośrodkiem planującym i dyspozycyjnym w sprawach związanych z rozbudową i rozmieszczeniem przemysłu, wykorzystaniem surowców i zasobów oraz przestawieniem działalności resortów cywilnych na tory wojenne. Kontrolował on wykonanie uchwał KOR-u przez poszczególne działy administracji państwowej. Prezes Rady Ministrów okólnikiem nr 46 z dnia 22 czerwca 1936 r. wzmocnił pozycję SeKOR zobowiązując wszystkichministrów do uzgadniania z sekretariatem każdej sprawy wiążącej się z bezpośrednio lub pośrednio z obronnością państwa.

Po zmianie ustroju Polski w 1944 r. przez kilka lat kluczowe decyzje dotyczące wojska – w tym personalne – podejmowane były przez Biuro Polityczne KC PPR, a od grudnia 1948 r. PZPR. Dopiero w październiku 1948 r. Biuro Polityczne powołało swój Wydział Wojskowy, którego zadaniem było opiniowanie projektów organizacji wojska i jego dozbrojenia. Na jego bazie w maju 1949 r. powstała Komisja Wojskowa Biura Politycznego partii. W odróżnieniu od czysto partyjnego wydziału zasiadali w niej przedstawiciele zarówno partii, jak i wojska. Na czele komisji stał Bolesław Bierut, Przewodniczący (później I Sekretarz) KC, a następnie Prezydent PRL. W jej skład wchodzili zarówno członkowie Biura Politycznego, jak i najwyżsi dowódcy wojskowi (m.in. minister Obrony Narodowej i szef Sztabu Generalnego WP. W dniu 21 grudnia 1955 r. komisja przekształcona została w organ rządowy – Komitet Obrony Kraju (KOK) będący w pewnym sensie odpowiednikiem przedwojennego Komitetu Obrony Rzeczypospolitej. Powstał on na mocy wspólnej uchwały Rady Ministrów i Rady Państwa będącej wówczas kolektywnym urzędem prezydenckim Po przemianach październikowych 1956 r., w listopadzie 1957 r. KOK został rozwiązany. W tym czasie najważniejsze decyzje w sprawach wojska podejmowało ponownie Biuro Polityczne KC PZPR. W grudniu 1958 r. Władysław Gomułka zaproponował wznowienie działalności KOK. Na mocy uchwały Rady Ministrów z 18 lutego 1959 r. stał się on organem państwowym. Odtąd działał już bez przerwy przez ponad 30 lat. Komitet ten miał uprawnienia do bieżącej koordynacji i nadzorowania realizacji zadań obronnych przez inne organy państwowe. Z chwilą wprowadzenia w kraju stanu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa miał on przejąć pełnię władzy. Na czele KOK stał prezes Rady ministrów PRL. W skład KOK wchodzili m.in. ministrowie obrony narodowej, spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych. W 1961 r. w jego skład wszedł także Sekretarz KC PZPR odpowiadający za sprawy wojskowe. Zapleczem organizacyjnym KOK był Sztab Generalny Wojska Polskiego. Wydzielono w nim zespół oficerów pracujących na rzecz komitetu, a zarządzał nimi Sekretarz KOK, którym wówczas był szef SG WP. Głównym zadaniem KOK stało się z czasem nie tylko zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi PRL, ale przede wszystkim przygotowywanie państwa i społeczeństwa na wypadek wojny, z czym związane było utworzenie stanowiska wiceministra obrony narodowej do spraw Obrony Terytorialnej Kraju i Obrony Cywilnej. Od 1967 r. sekretarzem KOK był wiceminister obrony narodowej odpowiedzialny za obronę terytorialną kraju (OTK).

Sekretarzowi podlegał Sekretariat KOK (Biuro Prawne, Biuro Planowania Obronnego, Biuro Organizacyjno-Mobilizacyjne, Biuro Szkolenia Obronnego) zapewniający obsługę Komitetu. Ważnym elementem działalności Sekretariatu było publikowanie „Biuletynu KOK”, w którym zamieszczane były akty normatywne dotyczące obronności wydawane przez wszystkie centralne i naczelne instytucje administracji państwowej z Radą Ministrów włącznie. Niemal wszystkie akty normatywne, które miały poważniejsze znaczenie w tym zakresie podlegały opiniowaniu i kontroli Sekretariatu KOK.,

Struktura KOK została szybko rozbudowana i objęła niemal wszystkie resorty centralnej administracji państwowej. W 1962 r. istniało 10 działów KOK: wojskowy (z ministrem obrony narodowej na czele), polityczny (z właściwym Sekretarzem KC PZPR na czele), wewnętrzny (z ministrem spraw wewnętrznych), planowania i gospodarki, ochrony ludności, komunikacji, przemysłu, zaopatrzenia (z odpowiednimi wicepremierami), szkolnictwa i nauki (zarządzał nim właściwy Sekretarz KC) oraz zagraniczny (z ministrem spraw zagranicznych). W skład KOK nie wchodził I Sekretarz KC PZPR, ale decyzje w najważniejszych sprawach były i tak podejmowane przez Biuro Polityczne KC.

Od 1967 r. KOK stanowił jednostkę centralną, nadzorującą pracę Wojewódzkich Komitetów Obrony, na czele z przewodniczącymi wojewódzkich rad narodowych. Utworzono też powiatowe, miejskie i gminne oraz zakładowe komitety obrony. Zredukowano liczbę działów i pozostały tylko: Dział Polityczno-Obronny, Dział Gospodarczo Obronny, Dział Ochrony i Zaopatrzenia Ludności, Dział Wewnętrzny, Dział Komunikacji oraz Dział Zagraniczny. Zmieniono nieco strukturę samego kierownictwa KOK, które odtąd składało się z przewodniczącego (premier) i trzech jego zastępców: do spraw sił zbrojnych i planowania strategiczno-obronnego (minister obrony narodowej), do spraw polityczno-obronnych (sekretarz KC nadzorujący wojsko) i do spraw gospodarczo-obronnych (sekretarz KC nadzorujący sprawy gospodarcze). Członkami KOK byli ministrowie spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych oraz jego sekretarz. Projekty decyzji podejmowanych na szczeblu ministerstwa czy rządu musiały być opiniowane przez KOK lub Sekretariat KOK. Ważną częścią działalności KOK było szkolenie obronne, a zwłaszcza ćwiczenia zgrywające system obronny państwa pod kryptonimem „Kraj”. Największe z nich odbyły się w kwietniu 1973 r. a ich tematem było „Działanie centralnych i terenowych organów kierowania i zarządzania oraz sił zbrojnych w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny”. Formalnym kierownictwem ćwiczenia była ścisła ekipa rządząca z I Sekretarzem KC PZPR na czele, a szefem jego sztabu był Sekretarz KOK. Odbywały się także ćwiczenia regionalne  jak n.p. „Mazowsze” i treningi na różnych szczeblach administracji. Od 1970 r. w zainteresowaniu KOK znalazły się problemy funkcjonowania resortu spraw wewnętrznych. W „Węzłowych założeniach obronnych” (ówczesnej doktrynie wojennej) znowelizowanych w 1978 r. znalazło się takie określenie jak „przestępczość natury politycznej”. W połowie lipca 1980 r., w czasie, gdy rozwijała sie fala strajków, Sekretariat KOK dokonał przeglądu istniejących aktów prawnych dotyczących ochrony porządku publicznego. Na forum KOK sprawa stanu wojennego po raz pierwszy została poruszona 12 listopada 1980 r. Odtąd Sekretariat KOK stał sie kluczowym miejscem prac, zwłaszcza nad stroną normatywno- prawną, zmierzających do wprowadzenia stanu wojennego. Zgodnie z konstytucją z kwietnia 1989 r. przewodniczącym KOK i zarazem Zwierzchnikiem Sil Zbrojnych stał się Prezydent RP Wojciech Jaruzelski. Swoim zarządzeniem poszerzył członkostwo w KOK m.in. o szefa Kancelarii Prezydenta, zastępców ministrów obrony narodowej i spraw wewnętrznych oraz ministra transportu, żeglugi i łączności. W okresie prezydentury Lecha Wałęsy nastąpiło definitywne zreformowanie KOK – zarządzeniem z 31 stycznia 1991 r. rozformowano wojskowy Sekretariat KOK, a na jego miejsce powołano cywilne Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN) w Kancelarii Prezydenta. BBN stało się organem wykonawczym KOK, a jego szef przejął funkcję Sekretarza KOK. W 1994 roku przy Radzie Ministrów powołano Komitet Spraw Obronnych. W okresie prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego zakres działania komitetu rozszerzono o prace nad założeniami dotyczącymi powołania w strukturach obronnych państwa Gwardii Narodowej, a także przygotowania procesu integracji polskiego systemu obronnego z NATO analizy zagrożeń tego procesu oraz oceny przebiegu restrukturyzacji Sił Zbrojnych RP. Na mocy Konstytucji RP z 1997 roku utworzono Radę Bezpieczeństwa Narodowego (RBN) jako organ doradczy Prezydenta RP w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Po raz pierwszy została ona zwołana w 1998 r. Od tego czasu formalnie istniejący Komitet Obrony Kraju przestał się spotykać. W 2001 r. rozwiązano Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów, a wraz z wejściem w życie nowej ustawy o stanie wyjątkowym w styczniu 2003 r. Komitet Obrony Kraju oraz wojewódzkie komitety obrony zostały ostatecznie zniesione. Dopiero po 13 latach obowiązywania konstytucji z 1997 r., z dniem 24 maja 2010 r. zarządzeniem Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego został ustalony wewnętrzny tryb działania RBN. Zgodnie z nim rada obraduje na posiedzeniach, które zwołuje Prezydent RP. On również przewodniczy posiedzeniom rady. W razie jego nieobecności kompetencje te przejmuje wskazany przez niego członek rady. Obsługę organizacyjną, techniczną i finansową Radzie zapewnia BBN. Posiedzenia Rady przygotowuje Sekretarz Rady, którym z urzędu jest Szef BBN.

W latach 2010–2015 szefem BBN był emerytowany gen. bryg. Stanisław Koziej, który wsławił się przeforsowaniem wśród najwyższych władz Rzeczypospolitej swojej koncepcji zmian w systemie kierowania i dowodzenia Siłami zbrojnymi RP. Szermował przy tym argumentem o rzekomym podobieństwie proponowanych rozwiązań do istniejących w amerykańskich siłach zbrojnych oraz koniecznością wzmocnienia cywilnej kontroli nad wojskiem choć od 1995 r. uległa ona istotnemu zwiększeniu. Realizacja tej koncepcji doprowadziła do rozmycia odpowiedzialności, nakładania się uprawnień i potencjalnych sporów kompetencyjnych. Ograniczenie roli szefa Sztabu Generalnego WP sprawiło, że nie mógł on być równorzędnym partnerem dla swoich odpowiedników w armiach państw należących do NATO. Reforma okazała się wielkim niewypałem. Już w 2016 r. Prezydent RP Andrzej Duda odbył szereg spotkań i konsultacji w sprawie kierunków pożądanych zmian. Służyły temu narady w Sztabie Generalnym WP, Dowództwie Generalnym i Operacyjnym, indywidualne rozmowy prezydenta z najwyższymi dowódcami wojskowymi, a także konsultacje z sojusznikami, w tym głównodowodzącymi siłami NATO generałami Philipem Breedlovem oraz Curtisem Scaparrottim. Na początku 2017 r. Prezydent RP uznał ponowną reformę systemu kierowania i dowodzenia za priorytet dla Sił Zbrojnych. Szczegółowe rekomendacje co do kształtu systemu przedstawił podczas odprawy kierowniczej kadry MON i Sił Zbrojnych. Wskazał wtedy na konieczność wzmocnienia roli Szefa Sztabu Generalnego WP i przywrócenia dowództw poszczególnych Rodzajów Sił Zbrojnych. Wśród byłych szefów SG WP trwa dyskusja nad potrzebą utworzenia centrum kierowania szeroko rozumianą obronnością kraju.

Comments are closed.