Klub Generałów Wojska Polskiego

Rola i miejsce ND SZ w przygotowaniach obronnych państwa

płk dr hab. Tomasz Kośmider
(Akademia Obrony Narodowej)

 

Rola i miejsce Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w przygotowaniach obronnych państwa polskiego. Od deskrypcji do ekstrapolacji.

Na czas wojny, jak możemy przeczytać w art. 134 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydent RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Stanowisko to w Polsce ma bogatą historię.

21 marca 1809 r. książę Józef Poniatowski, będąc ministrem wojny uzyskał nominację na „naczelnego wodza wszystkich sił na terenie Księstwa Warszawskiego”. Armia Księstwa stanowiła część wojsk francuskich i realizowała decyzje dowództwa cesarskiego. Sztuka wojenna w wymiarze strategicznym poza wojną z Austrią w 1809 r. nie stanowiła domeny polskich generałów. Godnym odnotowania pozostaje więc fakt, że w czasie wspomnianej zbrojnej konfrontacji książę Józef stał się samodzielnym wodzem, a strona polska dysponowała w zasadzie swobodą strategiczną, choć plan działań przygotowywany był w warunkach dużej improwizacji ze względu na wahania dowództwa cesarskiego co do kwestii wykorzystania armii Księstwa Warszawskiego.

Funkcję Naczelnego Wodza w powołanym na Kongresie Wiedeńskim Królestwie Polskim sprawował wielki książę Konstanty Pawłowicz, brat cara Aleksandra I. Choć stanowisko to nie było przewidziane w konstytucji z roku 1815. Konstanty zapewnił sobie nie tylko niepodzielną i niekontrolowaną władzę nad wszystkimi instytucjami wojska Królestwa Polskiego ale był jego wielkorządcą.

Formalne usankcjonowanie stanowiska Naczelnego Wodza nastąpiło 24 stycznia 1831 r. w czasie powstania listopadowego. Dysponując szerokimi kompetencjami wodzowie naczelni w powstaniu listopadowym zawiedli. W większości byli zwolennikami układów z Rosją i nie wierzyli w zwycięstwo. Klęska powstania oznaczała zarazem kres funkcjonowania armii narodowej. Tym samym zakończył się krótki okres formalnego istnienia stanowiska naczelnego wodza trwający łącznie 5 lat, choć przy uwzględnieniu samodzielności strategicznej należałoby go ograniczyć zasadniczo do kilkunastu miesięcy. Książę Konstanty był raczej administratorem.

Stanowisko Naczelnego Wodza, za sprawą Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej powołanej przez Tymczasową Radę Stanu Królestwa Polskiego, pojawiło się w czasie I wojny światowej. Przypomnijmy, że Tymczasowa Rada Stanu Królestwa Polskiego stanowiła próbę realizacji aktu 5 Listopada, zakładającego zbudowanie państwa polskiego o ustroju monarchicznym, pozostającym „w łączności” z Niemcami i Austro-Węgrami. Głównym celem tego projektu było pozyskanie polskiego rekruta i stworzenie u boku armii niemieckiej Polskiej Siły Zbrojnej /Polnische Wehrmacht/. Uchwalony 28 lipca 1917 r. „Projekt Konstytucji Państwa Polskiego” zakładał istnienie stanowiska Naczelnego Wodza Sił Zbrojnych, którym miał być przyszły król. Ze względu na zmianę uwarunkowań polityczno-strategicznych do jakich doszło jesienią 1918 r. koncept ten nie stał się podstawą dalszej pracy ustawodawczej, stanowił jednak poważną inspirację dla działań na polu legislacyjnym po odzyskaniu przez Polskę niepodległości po latach rozbiorów.

11 listopada 1918 r. Rada Regencyjna przekazała naczelne dowództwo nad podległymi jej wojskami Józefowi Piłsudskiemu, zobowiązując go do złożenia władzy wojskowej przyszłemu „Rządowi Narodowemu”. 14 listopada podejmując decyzję o swoim rozwiązaniu przekazała Komendantowi także władzę polityczną.

W uchwale Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego 1919 r. „O powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa” zwanej „małą konstytucją”, znalazł się zapis zgodnie z którym Naczelnik Państwa stawał się przedstawicielem Polski i najwyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych. Tym samym parlament zagwarantował sobie wpływ na wszystkie sektory życia publicznego. Formą kompromisu stało się zawarte w dodatkowym protokole stwierdzenie, że decyzje Piłsudskiego w zakresie jednoznacznego wykonywania obowiązków Naczelnego Wodza nie podlegają nadzorowi Sejmu. Tym samym Piłsudskiemu udało się sprawy wojskowe wyłączyć spod bezpośredniego oddziaływania parlamentu aż do czasu powołania 1 lipca 1920 r. Rady Obrony Państwa.

Zakończenie działań militarnych pozwoliło na uruchomienie procesu demobilizacji Wojska Polskiego i budowanie jego struktur pokojowych. Marszałek był zwolennikiem rozwiązań, które przyszłemu Naczelnemu Wodzowi mogłyby zagwarantować uprzywilejowaną pozycję w wojsku. Jego intencją było uniezależnienie sił zbrojnych, a nade wszystko procesu przygotowań wojennych od doraźnych układów funkcjonujących na scenie politycznej. Piłsudski korzystając z przysługujących mu prerogatyw Naczelnika Państwa i Naczelnego Wodza 7 stycznia 1921 r. wydał dekret normujący kształt najwyższych władz wojskowych, ustalający zarazem model kierowania wojennymi przygotowaniami sił zbrojnych.

Naśladując rozwiązania francuskie powołano dwustopniową Radę Wojenną – Pełną i Ścisłą. Pełna Rada Wojenna[1] była organem doradczym i opiniującym w zakresie ustawodawstwa wojskowego, a także funkcjonowania, uzbrojenia i wyposażenia sił zbrojnych. Nie pracowała jednak systematycznie, podobnie jak powołany w 1926 r. Komitet Obrony Państwa, czy istniejący od 1936 r. Komitet Obrony Rzeczypospolitej. Znaczną aktywnością wykazał się natomiast jego Sekretariat – SeKOR. Z kolei Ścisła Rada Wojenna stanowiła organ złożony z szefa Sztabu Generalnego, inspektorów armii i drugiego zastępcy szefa Sztabu Generalnego, będącego jednocześnie szefem Biura Ścisłej Rady Wojennej (bez prawa głosu decydującego), kierowany przez przyszłego Naczelnego Wodza. Gremium to miało dość szerokie kompetencje w zakresie „przygotowań wojennych, planów operacyjnych i obrony kraju”. W rzeczywistości nie podlegający kontroli i odpowiedzialności przed parlamentem przewodniczący Ścisłej Rady Wojennej, mając decydujący głos w sprawach planowania wojennego, wpływając na tok szkolenia wojsk poprzez inspektorów armii, czy też oddziałując na politykę kadrową dominował nad ministrem.

Niezgodność wprowadzonych styczniowym dekretem rozwiązań z postanowieniami konstytucji marcowej wymuszała konieczność wprowadzenia zmian w organizacji najwyższych władz wojskowych. 6 sierpnia 1926 r., po wypadkach majowych, Prezydent RP wydał dekret „O sprawowaniu dowództwa nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju i o ustanowieniu Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych”[2]. Stanowił on, że najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych jest Prezydent RP, który sprawuje nad nimi dowództwo przez ministra spraw wojskowych. Na podstawie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek ministra spraw wojskowych powoływał m.in. Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, który przewidziany na Naczelnego Wodza był stałym zastępcą ministra we wszystkich sprawach dotyczących przygotowania sił zbrojnych i państwa do obrony na wypadek konfliktu zbrojnego. Opracowywał i kontrolował wszystkie prace mobilizacyjne i operacyjne. Generalnemu Inspektorowi Sił Zbrojnych podporządkowani zostali inspektorzy armii, Centrum Wyższych Studiów Wojskowych, Biuro Historyczne oraz Sztab Generalny – 22 grudnia 1928 r. przemianowany na Sztab Główny. Należy dodać, że jego rola z centralnego organu planistyczno-kierowniczego sił zbrojnych sprowadzona została w rzeczywistości do pozycji sztabu przybocznego Naczelnego Wodza.

Generalny inspektor dominował nad konstytucyjnie działającym ministrem pomimo, że formalnie był jego zastępcą. W rzeczywistości stawał się pierwszą osobą w państwie odpowiedzialną za jego obronę, a zakres jego oddziaływań znacznie wykraczał poza siły zbrojne.

Pewne zmiany w obszarze funkcjonowania wojska wprowadziła konstytucja kwietniowa. sprawy sił zbrojnych zostały wyartykułowane zdecydowanie wyraźniej niż w konstytucji marcowej. Wyeksponowana została pozycja Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych. Uszczegółowienie konstytucji kwietniowej w zakresie zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi stanowił dekret prezydenta z 9 maja 1936 r., zgodnie z którym w czasie pokoju zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawował prezydent poprzez Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych i ministra spraw wojskowych, przy czym w okresie pokoju dowodził nimi bezpośrednio minister. Nastąpiła więc istotna zmiana rozłożenia akcentów, Generalny Inspektor Sił Zbrojnych przestał być stałym zastępcą ministra. W dekrecie zdefiniowany został zakres kompetencji Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, na wypadek wojny Naczelnego Wodza[3].  Jego pozycja wzrosła jeszcze bardziej wobec wydania 13 lipca 1936 r. przez prezesa Rady Ministrów specjalnego okólnika, zgodnie z którym Edward Śmigły-Rydz miał być odtąd uważany za „pierwsza osobę” po prezydencie Rzeczypospolitej.

1 września 1939 r. wraz z rozpoczęciem działań wojennych prezydent RP mianował Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych marszałka Edwarda Śmigłego-Rydza Naczelnym Wodzem. Wydany dekret „O sprawowaniu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, o organizacji naczelnych władz wojskowych i o komisarzach cywilnych – od chwili mianowania Naczelnego Wodza” określał zakres jego kompetencji. Naczelny Wódz uzyskał prawo udzielania rządowi wytycznych i instrukcji odnośnie do kwestii bezpośrednio związanych z działaniami wojennymi oraz stawiania wiążących postulatów w zakresie obrony państwa. Należy dodać, że te same uprawnienia otrzymały terenowe władze wojskowe w stosunku do organów administracji I i II instancji. Na obszarze kraju wprowadzony został stan wojenny. Pierwszego dnia wojny prezydent RP wyznaczył też Marszałka swoim następcą na wypadek opróżnienia urzędu głowy państwa przed zawarciem pokoju.

Edward Śmigły-Rydz wyposażony został w uprawnienia umożliwiające mu szerokie oddziaływanie na sferę polityczno-wojskową. We wrześniu 1939 r. prowadząc działania militarne, dodajmy w skrajnie niesprzyjających warunkach nie tylko wojny prowadzonej w osamotnieniu ale od 17 września także dwufrontowej – abstrahując od realizacji samej idei planu wojny, nie został zwycięskim wodzem. Podjęta przez niego decyzja o opuszczeniu kraju i dalsze losy wojenne symbolizują rozmiar tej klęski.

Przegrana kampania wrześniowa nie przekreśliła pierwszoplanowej roli Naczelnego Wodza, jaką zajmował on w systemie naczelnych organów państwowych. Naczelne władze Rzeczypospolitej oraz wojsko przez cały okres II wojny światowej korzystały z gościny najpierw francuskiej, a od lipca 1940 r. brytyjskiej, funkcjonując w warunkach ograniczonej suwerenności. Funkcjonowanie w układzie koalicyjnym, najpierw francusko-brytyjskim, a potem brytyjsko-amerykańskim niosła pewne konsekwencje. Obrazuje to chociażby podpisana 4 styczniu 1940 r. umowa z Francją, zgodnie z którą Wojsko Polskie pod względem operacyjnym do końca wojny miało znajdować się pod rozkazami naczelnego wodza armii francuskiej. Ograniczone możliwości budżetowe i materiałowe zawężały zakres oddziaływania polskich instytucji, wojska zaś w szczególności. Ze stanowiskiem Naczelnego Dowódcy mamy do czynienia także w „Armii Berlinga i Żymierskiego”. Ustawa Krajowej Rady Narodowej datowana na 21 lipca 1944 r., powołała Naczelne Dowództwo Wojska Polskiego. Stanowisko Naczelnego Dowódcy objął gen. broni Michał Rola-Żymierski, od 3 maja 1945 marszałek Polski. Decyzja Krajowej Rady Narodowej nie naruszała operacyjnego podporządkowania „formacji Wojska Polskiego Dowództwu Naczelnemu Armii Czerwonej”. Zakres działania Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego w rzeczywistości ograniczony był do spraw organizacyjno-administracyjnych.

W ustawie konstytucyjnej z 1947 r. zapisano, że na czas wojny prezydent na wniosek Rady Ministrów, przedstawiony przez ministra obrony narodowej będzie powoływał Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego. Stanowiska tego nie przewidziano jednak w konstytucji z 1952 r. Nie wspominają o nim także wygenerowane w okresie PRL doktryny wojenne, jak chociażby „Podstawowe założenia ludowej obronności” z 1961 r., czy „Węzłowe założenia obronne PRL” z 31 października 1973 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że w okresie tym wiele uwagi poświęcano przygotowaniu systemu kierowania państwem i wojennemu systemowi dowodzenia Siłami Zbrojnymi, włącznie z umocnionymi SD.

Zmiany polityczno-strategiczne do jakich doszło na przełomie lat 80. i 90. XX stulecia narzuciły konieczność nowego spojrzenia na kwestię funkcjonowania na czas wojny Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Jest to widoczne w nowej polskiej doktrynie wojennej, która ukazała się jako uchwała Komitetu Obrony Kraju 21 lutego 1990 r. Obok wielu różnych rozwiązań zakładała funkcjonowanie na czas wojny Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, powoływanego przez Sejm. Uchwala KOK, a zwłaszcza załącznik do tej uchwały stanowiło inspirację do powołania Międzyresortowej Komisji ds. Reform w organizacji Obrony Narodowej. W opracowanej przez nią w 1991 r. Koncepcji modelu Sił Zbrojnych RP lat 90. znalazły się propozycje zmian odnoszących się do szeroko rozumianej obronności kraju. Wśród propozycji znalazł się projekt dotyczący kompetencji osób funkcyjnych na stanowiskach kierowniczych. Zakładał on, że pionem wojskowym MON kierował będzie szef Sztabu Generalnego WP – Generalny Inspektor, przewidywany na czas wojny na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych RP, a podczas pokoju funkcjonujący jako jeden z zastępców przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Przygotowany projekt zmian okazał się jednak zbyt kontrowersyjny dlatego też powołano kolejny zespół celem wprowadzenia korekt. Jedna z propozycji dotyczyła odstąpienia od idei powołania generalnego inspektora, utrzymano natomiast stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.

Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. „O wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz samorządzie terytorialnym” określiła, że na czas wojny Prezydent RP mianuje i zwalnia Naczelnego Dowódcę. Zapis ten powtórzony został w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Nie wydano jednakże w tym zakresie stosownych aktów normatywnych, wskazujących na jego zadania i miejsce w systemie obronnym państwa. Niewiele w tym zakresie zmieniła ustawa z 29 sierpnia 2002 r. „O stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej”.

Aktualne rozwiązania prawne nie uwzględniają stanowiska Naczelnego Dowódcy SZ w okresie pokoju ani w czasie kryzysu. Co więcej brakuje również innych rozwiązań, jak chociażby zasad funkcjonowania Sił Zbrojnych RP na czas wojny, z których jasno by wynikało, kto de facto winien być przygotowywany do pełnienia tego stanowiska. Powoduje to określone problemy z zachowaniem ciągłości dowodzenia Siłami Zbrojnymi RP podczas podwyższania gotowości obronnej państwa, aż do czasu odparcia zbrojnej agresji. Zakres kompetencji Naczelnego Dowódcy SZ dotyczy także potrzeby uwzględnienia problematyki pozamilitarnych przygotowań obronnych, które są ustalane w czasie pokoju i nakładane na organy administracji publicznej oraz przedsiębiorców. Ważnym problemem, szczególnie w okresie prowadzonych intensywnych prac nad systemem kierowania i dowodzenia, pozostaje określenie relacji zachodzących pomiędzy Prezydentem RP, Naczelnym Dowódcą SZ, a Radą Ministrów. Jest to o tyle istotne, że kierowanie obroną państwa winno opierać się na jednoosobowym podejmowaniu kluczowych decyzji, tak w czasie pokoju, jak również w sytuacji podwyższania gotowości obronnej państwa.

 PRZYPISY

[1] W skład Pełnej Rady Wojennej  wchodzili: prezydent RP jako przewodniczący, minister spraw wojskowych – pierwszy wiceprzewodniczący, generał przewidziany na Naczelnego Wodza w czasie wojny jako drugi wiceprzewodniczący, szef SG, wiceminister spraw wojskowych – szef Administracji Armii, dwaj zastępcy szefa Sztabu Generalnego, inspektorzy armii oraz trzej generałowie, powoływani corocznie przez ministra spraw wojskowych. Z wyjątkiem głowy państwa tworzyli ją wyłącznie wojskowi.

[2] Uszczegółowienie zakresu działania generalnego inspektora nastąpiło w rozkazie ministra spraw wojskowych z 19 X 1926 r. wprowadzającym organizację i składy osobowe GISZ, Sztabu Generalnego i inspektorów armii.

[3] Do jego obowiązku należało „nadawanie właściwego kierunku pracom nad obroną Państwa oraz przygotowanie sił zbrojnych na wypadek konfliktu zbrojnego”. Zadania te realizował stawiając rządowi postulaty w dziedzinie obrony kraju, a ministrowi spraw wojskowych dyrektywy odnośnie do przygotowania wojska na wypadek zbrojnej konfrontacji

Comments are closed.